السلطة المحلية.. الخيار الأنسب لتوزيع السلطات في الدولة الليبية

[هذه ورقة (من ثلاث أجزاء) مُقدمة للنشطاء السياسيين وأصحاب الرأي وصُناع القرار، كمحاولة للوصول إلى مشتركات بين الفرقاء في ربوع الوطن] (1 من 3)

حتمية اللامركزية 
في هذه الظروف الحرجة التي يمر بها الشعب الليبي، ونتيجة للفشل الذريع الذي تعيشه المؤسسات الرسمية في البلاد، وعجز النخب السياسية على إعادة بناء الدولة والنهوض بها من جديد، فقد أصبح من الضروري تبني النظام اللامركزي في حكم البلاد وإدارتها حتى يستطيع الشعب توحيد كلمته وتحقيق أهدافه التي ثار من أجلها في 17 فبراير 2011.




ولعله من المفيد هنا التذكير بأنه لا توجد معادلة واحدة للنظام اللامركزي متفق عليها من قبل جميع الخبراء الإداريين والسياسيين، بمعنى عدم الاتفاق على تحديد الصلاحيات التي يجب أن تتمتع بها الحكومة المركزية، والصلاحيات التي يجب أن تتمتع بها الوحدات المحلية في الانظمة اللامركزية، وعلية فان النظام المنشود – في اعتقادي – هو الذي:

تتوزع فيه السلطات على أساس مبدأ المشاركة بين
المستويات الحكومية المختلفة في الدولة
وخصوصا بين السلطة المركزية والسلطات المحلية.

هذه الفكرة هى محاولة للجمع ما بين إعطاء المواطنين، فى مناطقهم، الحرية الكافية لإدارة شئونهم المحلية من جهه، وتمكين الحكومة المركزية من إدارة الشؤون العامة والدفاع والخارجية للدولة من جهة أخرى.

بمعنى آخر، وباختصار شديد، إن هذا النظام هو الحل الوسط ما بين السلطات المركزية الكُلية (أي المُلك المطلق) من جهة، واللامركزية الموسعة (أي استقلال الأقاليم) من جهة أخرى.


والحقيقة أنه عندما أتحدث على هذا النظام من الحكم، فإنني لا أتحدث على نموذج واحد أو (هيكلية واحدة)، وذلك لأن هناك أساليب وأشكالا ونماذج عديدة تختلف في درجتها وكيفيتها التي يتم بها توزيع السلطات بين المستويات الحكومية المختلفة في الدولة، فعلى سبيل المثال:

(أ) هناك نماذج يتم فيها تحديد وتفصيل سلطات الحكومة المركزية فقط، وتترك بقية السلطات للسلطات المحلية، وهذا النوع يتم تطبيقه اليوم في كل من السويد وألمانيا وماليزيا والولايات المتحدة.

(ب) على النقيض من هذا النموذج من الأنظمة اللامركزية، هناك نمودج آخر يقوم على أساس تحديد وتفصيل السلطات المحلية مع ترك ما تبقى من سلطات للحكومة المركزية، ولعل خير مثال على هذا النموذج هو ما يطبق اليوم فى كل من الهند وكندا.

(جـ) هناك نموذج ثالث يقوم على أساس تحديد وتفصيل سلطات الحكومة المركزية مع إعطاء جزء من سلطاتها لبعض السلطات المحلية دون الأخرى، وهذا النوع يتم تطبيقه اليوم في (12) دولة لعل من أهمها: إندونيسيا، والبرتغال، وإسبانيا، وإيطاليا التي تتكون من 20 أقليم منها 5 لديها حكم شبه ذاتي، وفرنسا التي تتكون من 18 أقليم منها 6 لديها حكم شبه ذاتي، وبريطانيا التي تتكون من 4 أقليم منها 3 لديها حكم شبه ذاتي، وهذا النوع من النظام يطلق عليه، بعض أساتذة السياسة المقارنة، اسم “النظام المُوحد المناطقي” بمعنى دولة مُوحدة مع إعطاء سلطات محلية لبعض الأقاليم.

ولعل الرسم التوضيحى التالي يوضح كيفية العلاقة بين الحكومة المركزية والسلطات المحلية والشعب في أغلب الأنظمة اللأمركزية.

لماذا اللامركزية؟
 لعل البعض يسأل لماذا المطالبة بالنظام (اللامركزي) في دولة قليلة العدد ومن المفترض أن تكون دولة بسيطة؟ بمعنى آخر، ما هي أهم مزايا النظام اللامركزي؟ في هذه العجالة، يمكن حصر أهم مزايا النظام اللامركزي في الآتي:

يساعد النظام اللامركزي على تحقيق التوازن وتوزيع الأعباء بين المستويات الحكومية المختلفة في الدولة، وذلك بتفويض كل (أو بعض) السُلطات العليا إلى الوحدات المحلية في الدولة. اعتراف النظام اللامركزي بوجود مصالح محلية أو (خاصة) متميزة عن المصالح الوطنية، فنقطة البداية في النظام اللامركزي هو الاعتراف بأن هناك مصالح خاصة أو محلية. تحقيق مبدأ “الوحدة من خلال التنوع” والمساهمة في تعزيز الوحدة الوطنية في الدول التي يوجد بها مُكونات مختلفة كالقومية والدينية والثقافية والجهوية… وغيرها. في النظام اللامركزي تكون الوحدات المحلية أسرع في الاستجابة لإشباع الحاجات المحلية، وذلك لأن الوحدات المحلية أدرى بمتطلبات السكان المحليين. النظام اللامركزي يساعد على تشجيع الأفكار والابتكارات النوعية والجديدة للتعامل مع المشاكل والتحديات المحلية. النظام اللامركزي يتيح الفرصة للمواطنيين في الوحدات المحلية المختلفة للتنافس والتكامل والتضامن فيما بينها. يزيد من فرص المشاركة الشعبية في المجتمع، ويقرب السلطة من مواطنيها، ويحقق السرعة في الإنجاز، والاستفادة من الكفاءات والخبرات المحلية.

(إدارة) محلية.. أم.. (حكم) محلي.. أم.. (سلطة) محلية؟

أولا: الإدارة المحلية وجدت فكرة الإدارة المحلية في المجتمع الإنساني منذ القدم, وتطورت عبر التاريخ من إدارة القرى، إلى إدارة المدن، وأخيرا إلى إدارة الدول، وهي تعني، باختصار شديد، نموذج من نماذج تنظيم الإدارة المحلية، وتقوم على أساس فكرة تقاسم الوظائف بين المركز والوحدات الفرعية.

في إطار الدولة، الادارة المحلية هى وظيفة من وظائف السلطة التنفيدية، وتخضع لإشرافها ورقابتها، ولقد عرفها الأستاذ كاساني بأنها “أسلوب من أساليب التنظيم الإداري للدولة، تقوم على فكرة توزيع النشاطات بين الأجهزة المركزية والمحلية”، (للمزيد راجع: كاساني، 2018)، أما الدكتور عبد الرزاق الشيخلي فقد عرفها على أنها:”المناطق المحددة التي تمارس نشاطها المحلي بواسطة هيئات منتخبة من قبل سكانها المحليين تحت رقابة وإشراف الحكومة المركزية” (للمزيد راجع: الشيخلي، 1982). وفي العادة يتم التقسيم الإداري والحدود الجغرافية لوحدات الإدارة المحلية بمختلف مسمياتها (أقاليم، أو مناطق، أو ولايات أو محافظات، أو مدن، أو… إلخ) بالاستناد إلى معايير علمية وموضوعية تحقق أغراض اللامركزية المجتمعية، (للمزيد راجع: الدقن، 2012).

ثانيا: الحكم المحلي إلى جانب الإدارة المحلية، برزت أيضا فكرة الحكم المحلي منذ القدم ومازالت مُستمرة إلى عصرنا الحالي، وقد وجد هذا النموذج لإدارة شؤون وحل مشاكل بعض المناطق الصغيرة. وبذلك، فإن الحكم المحلي، كما يقول الأستاذ الشيخلي، “..يُعد الأصل والمنبع الذي استحدثت منه الدول الحديثة، والتفكير الديموقراطي، ومبدأ السيادة الشعبية بمفهومها الحديث”، (للمزيد راجع: الشيخلي، 2001). وقد تطور هذا الأسلوب إلى أن أصبح، لدى الكثيرين، يعني الحكم الذاتي، الذي هو عبارة عن كيان في داخل دولة ذو سلطة محلية مستقلة. وهو كيان يمتاز بالاستقلالية السياسية، بالإضافة إلى اللامركزية الموسعة.

بمعنى الحكم المحلي هو أسلوب حكم يقوم على أساس مبدأ اللامركزية الموسعة والتي تتقاسم فيها الوظائف السياسية بين المركز والوحدات المحلية. بمعنى آخر هو محاولة التقسيم على أساس تجزئية الكيان السياسي وسيادته، وتحقيق استقلال ذاتي (أو شبه ذاتي) للوحدات اللامركزية المحلية في الدولة، الدكتور احمد صقر عاشور يعرف نظام الحكم المحلي باعتباره “أسلوبا لممارسة الحكم ذاتيا يقوم من خلال مشاركة المواطنين في الأقاليم لتسيير أجهزة محلية تتمتع بقدر كبير من الاستقلال الذاتي، ويقوم على ثلاثة أركان هي:

(أ) تقسيم الدولة إلى وحدات جغرافية يتضمن كل منها تجمعا اقتصاديا وسكانيا مناسبا.

(ب) وجود أجهزة محلية مستقلة ذاتيا.

(جـ) تتمتع هذه الأجهزة بسلطات تشريعية وتنفيذية وقضائية أصيلة”(للمزيد راجع: عاشور، 1979، 483).

بالإضافة إلى هذه الأركان الثلاث، يشترط بعض السياسيين ضرورة توافر آليات أساسية لإنجاح اللامركزية الموسعة لعل من أهمها:

(أ) اعتماد مبدأ التدبير الحر، والذي يعني أن يكون للوحدات المحلية كامل الحرية والصلاحيات في تحديد برامجها، وإلغاء مفهوم الوصاية والرقابة عليها، واستقلالية كاملة في ممارسة اختصاصاتها.

(ب) اعتماد مبدأ التفريع، والذي يعني إن ما تستطيع الوحدات المحلية القيام به يتركه المركز، وما تعجز عنه الوحدات المحلية يتولاه المركز. بمعنى آخر، فإن المهام في الدولة تتوزع على حسب المقدرة.

التمييز بين (الإدارة) المحلية و(الحكم) المحلي

الغريب حقا أن هناك جدلاً كثيراً بين الباحثـين (العرب) حـول مصطلحات الإدارة المحلية والحكم المحلي! إذ يعتقد بعضهم أن هناك اختلاف كبير بين المصطلحين، فالأول (أي الإدارة المحلية) تتعلق باللامركزية الإدارية فقط، في حين أن الثاني (أي الحكم المحلي) يتعلق باللامركزية السياسية فقط، وهناك رأي ثاني يعتقد أن نظام الإدارة المحلية ماهو إلا خطوة أو مرحلة أساسية للوصول إلى الحكم المحلي. وهناك أيضا رأي ثالث يدعو إلى عدم التفريق بين المصطلحين، ويعتقد أن لهما مدلولاً واحدًا، ويشيران إلى أسلوب واحد من أساليب الإدارة، وأن الاختلاف الوحيد بينهما هو في التعابير والألفاظ! وعليه فأن هذان المصطلحان يعنيان مفهوما واحدا لا غير(للمزيد راجع: الشيخلي،2001 :21).

والحقيقة أن هنالك فروق كبيرة بين مصطلح الإدارة المحلية ومصطلح الحكم المحلي يمكن توضيح أهمها في التالي:

إن الإدارة المحلية تنشأ بموجب قانون وترتبط بالتنظيم الإداري للدولة، وبذلك تعتبر أسلوب من أساليب التنظيم الإداري، بينما الحكم المحلي ينشأ بموجب الدستور، وهو قضية ترتبط بالمشاركة في الحكم أكثر من الإدارة. الإدارة المحلية تمارس جزء من وظيفة الدولة الإدارية فقط، واختصاصاتها قابلة للتغيير زيادة أو نقصا، وتخضع لتوجيه ورقابة وإشراف السلطة التنفيدية في الدولة. أما نظام الحكم المحلي فيقوم على أساس توزيع الوظيفة الإدارية والتشريعية والقضائية وهو سمة من سمات النظم اللامركزية. . لا يوجد نظام حكم محلي إلا في الدول الفيدرالية أو في بعض الدول التي تُعرف الآن بالدول الموحدة المناطقية (مثل فرنسا، وبريطانيا، وإيطاليا، وإسبانيا) أما الإدارة المحلية (أي اللامركزية الإدارية) فهي ظاهرة عامة توجد في جميع الدول سواء كانت بسيطة ام مركبة، موحدة ام غير موحد، لآن بعض الدول الموحدة (أي المركزية) قد أصبحت تأخذ في ذات الوقت بأسلوب اللامركزية الإدارية. مهام الحكم المحلي تقوم على اساس اللامركزية السياسية، بمعني السلطات المحلية المستقلة عن الحكومة المركزية تشريعيا وتنفيذيا وقضائيا في الحدود التي يرسمها دستور الدولة، بينما مهام السلطات المحلية مقصورة على الوظائف الادارية التي تحددها السلطة التنفيدية”(للمزيد راجع: الطماوي، 1969، 369). وأخيرا، حتى من باب التفريق اللغوي بين المصطلحين، يمكن القول إنه ليس لهما مدلولاً واحدًا، فالحكم هو القرار الذي يصدره الحاكم (أو من بيده السلطة) للفصل في قضية محددة، أما مصطلح الإدارة فهو عملية تخطيط وتنظيم وتنسيق وتوجيه ورقابة للموارد المادية والبشرية، من أجل الوصول إلى أفضل النتائج، بأقصر الطرق وأقل التكاليف، بمعنى آخر، هي عملية تحقيق الأهداف المرسومة بالاستخدام الأمثل للموارد المتاحة، وفقا لمنهج مُحدّد وبيئة مناسبة.

ثالثا: السلطة المحلية الحقيقية التي لا جدال فيها، إن مبدأ اللامركزية (بشقيه الإداري والسياسي) قد أصبح ضرورة ديمقراطية ومطلب شعبي لحل المشاكل المحلية والتعامل مع التحديات المستقبيلة في الدول الحديثة، وطالما أن أسلوب الإدارة المحلية، الذي تم تطبيقه في الدول العربية خلال السنوات الماضية، ومنذ استقلالها، قد أثبت فشله وأصبح أداة لتمكين الدكتاتوريات في هذه الدول، وخصوصا في الدول ذات النظام الموحد، التي يعيش فيها شعوب مُتعددة الأعراق والثقافات واللغات والأديان، ومن جهة أخرى، يجب ألا يكون الحل هو تبني الأسلوب المُعاكس لأسلوب الإدارة المحلية، إلا وهو أسلوب الحكم المحلي! وذلك لأن هذا الأسلوب يقوم على أساس مبدأ الاستقلالية، وبالتالي سيقود حتما، عاجلا أم آجلا، إلى المطالبة بالحكم الذاتي، والذي يعني، ببساطة، وجود كيان في داخل الدولة ذو سلطة محلية مستقلة يمتاز بالإضافة إلى اللامركزية الموسعة، بالإستقلالية السياسية.

عليه فإن الحل، في اعتقادي، هو اعتماد أسلوب”السلطة المحلية”، لأنه الخيار الأمثل والأنسب لتوزيع السلطات في الدولة، وللخروج من فكرة الدولة المركزية التي ثبت فشلها، وهو النظام الذي يساعدنا في السعي نحو تأسيس وبناء دولة مُوحدة لا مركزية ومتوازنة، تقوم على أسس وطنية، وتعزز مبادئ الحكم العادل، والمشاركة الشعبية، والمساواة السياسية، وسيادة القانون، وحيادية المؤسسات العسكرية والأمنية، والفصل بين السلطات واستقلاليتها، وضمان الحقوق والحريات للجميع.

بمعنى آخر، إن نموذج السلطة المحلية في الحكم هو الحل العملي والمناسب للتعامل بنجاح مع التحديات والأزمات التي تُواجه الدول الحديثة هذه الأيام، وفي اعتقادي، أن أهم المقومات الأساسية والمرتكزات الضرورية التي يجب أن يقوم عليها هذا النظام هي الآتي:

أولا: يجب الإقرار بوجود مصالح محلية تختلف عن المصالح الوطنية العامة.

ثانيا: يجب أن يحدد دستورالدولة أهم اختصاصات الوحدات المحلية.

ثالثا: يحق للوحدات المحلية أن تمارس أي نشاط جديد لا يتعارض مع ما نص عليه الدستور.

رابعا: يجب أن تُحصر وظائف الوحدات المحلية في الأمور المحلية فقط.

خامسا: يتولى إدارة الوحدات المحلية هيئات منتخبة.

سادسا: استقلال الوحدات المحلية عن السلطة المركزية مع خضوع هذه الوحدات لرقابة السلطة المركزية في حدود ما نص عليه الدستور والقانون.

في الجزء الثاني من هذا المقال سوف أحاول الإجابة على الأسئلة الآتية: كيفية توزيع الثروة؟ ما هي أهم اختصاصات كل سلطة؟ ما هي السلطات المشتركة؟ وما هي السلطات المحظورة؟

يتبع…

والله المســتعان.

الآراء والوقائع والمحتوى المطروح هنا يعكس المؤلف فقط لا غير. عين ليبيا لا تتحمل أي مسؤولية.

المصدر: عين ليبيا